ORF-Gesetz - vor § 1

Bundesgesetz über den Österreichischen Rundfunk
ORF-Gesetz, ORF-G

[In den Gesetzesmaterialien sowie in den Entscheidungen in eckiger Klammer beigefügte Paragraphenbezeichnungen verweisen auf die aktuelle Nummerierung dieser Bestimmungen nach geltender Rechtslage]

BGBl 1984/379 (WV, „Rundfunkgesetz“), idF
BGBl Nr. 1984/531 (NR: GP XVI RV 420 AB 433 S. 63. Einspr. d. BR: 458
AB 490 S. 72. BR: 2882 AB 2885 S. 453),
BGBl 1985/563 (NR: GP XVI IA 171/A AB 795 S. 120. BR: AB 3048 S. 470),
BGBl 1987/606 (NR: GP XVII RV 277 AB 386 S. 36. BR: AB 3358 S. 494),
BGBl 1991/10 (NR: GP XVIII IA 9/A AB 23 S. 5. BR: AB 4004 S. 535),
BGBl 1993/505 (NR: GP XVIII RV 1082 AB 1147 S. 129. BR: AB 4605 S. 573),
BGBl 1993/917 (Kundmachung Inkrafttreten),
BGBl I 1997/100 (NR: GP XX RV 759 AB 824 S. 81. BR: AB 5499 S. 629),
BGBl I 1998/50 (VfGH),
BGBl I 1999/1 (NR: GP XX RV 1520 AB 1563 S. 154. BR: 5853 AB 5854 S. 648),
BGBl I 1999/159 (NR: GP XX IA 1163/A AB 2039 S. 179. BR: AB: 6037 S. 657),
BGBl I 2000/49 (NR: GP XXI IA 137/A AB 133 S. 29. BR: AB 6128 S. 666),
BGBl I 2000/142 (NR: GP XXI RV 311 AB 369 S. 45. BR: 6250 und 6251
AB 6268 S. 670),
BGBl I 2001/32 (NR: GP XXI IA 370/A AB 507 S. 57. BR: 6315 AB 6322 S. 673),
BGBl I 2001/83 (NR: GP XXI RV 634 AB 719 S. 75. BR: 6395 AB 6420 S. 679),
BGBl I 2002/100 (NR: GP XXI RV 1131 AB 1176 S. 106. BR: 6665 AB 6678 S. 689),
BGBl I 2004/97 (NR: GP XXI IA 430/A S. 73. BR: 7084 AB 7086 S. 712),
BGBl I 2005/159 (NR: GP XXII IA 723/A AB 1249 S. 129. BR: AB 7451 S. 729),
BGBl I 2007/52 (NR: GP XXIII RV 139 AB 194 S. 27. BR: AB 7731 S. 747),
BGBl I 2007/102 (NR: GP XXIII RV 300 AB 359 S. 40. BR: AB 7811 S. 751),
BGBl I 2010/50 (NR: GP XXIV RV 611 AB 761 S. 70. BR: 8327 AB 8338 S. 786),
BGBl I 2011/97 (VfGH),
BGBl I 2011/126 (NR: GP XXIV IA 1759/A AB 1609 S. 137. BR: AB 8638 S. 803),
BGBl I 2012/15 (NR: GP XXIV IA 1795/A AB 1669 S. 144. BR: AB 8668 S. 805),
BGBl I 2013/84 (NR: GP XXIV RV 2169 AB 2271 S. 200. BR:AB 8971 S. 820),
BGBl I 2013/169 (VfGH),
BGBl I 2014/23 (NR: GP XXV IA 147/A AB 73 S. 17. BR: 9146 AB 9153 S. 828),
BGBl I 2014/46 (NR: GP XXV RV 140 AB 151 S. 30. BR: 9190 AB: 9194 S. 831),
BGBl I 2014/55 (NR: GP XXV RV 185 AB 258 S. 37. BR: AB 9227 S. 832),
BGBl I 2015/86 (NR: GP XXV RV 632 AB 700 S. 86. BR: AB 9449 S. 844),
BGBl I 2015/112 (NR: GP XXV RV 689 AB 728 S. 83. BR: 9403 AB 9420 S. 844),
BGBl I 2016/120 (NR: GP XXV RV 1345 AB 1388 S. 157. BR: 9714 S. 863),
BGBl I 2017/115 (NR: GP XXV IA 2213/A AB 1763 S. 190. BR: AB 9858 S. 871).

Aus den Erl zur RV 611 BlgNR, XXIV. GP: Die Regelungen des ORF-Geset­zes bedürfen in zweierlei Hinsicht einer generellen Überarbeitung.
A. Umsetzung der am 18.12.2007 in Kraft getretenen Audiovisuellen Mediendiensterichtlinie:
Diese Richtlinie ist auch für den Bereich des öffentlich-rechtlichen Medienanbieters in innerstaatliches Recht umzusetzen. Daraus folgt, dass auch das ORF-Gesetz zunächst zwischen Fernsehen und Abrufdiensten differenzieren muss, andererseits aber ein wesentlicher Teil der inhaltlichen Anforderungen aus der AVMD-RL auf beide Typen von Medienangeboten gleichermaßen Anwendung finden müssen. Die fdurch die Mediendienstericht­linie vorgegebenen Änderungen betreffen aber auch die Definition von „audiovisueller kommerzieller Kommunikation“, die Anwendung eines Großteils der diese Kommunikation betreffenden inhaltlichen Standards auch auf Abrufdienste und die damit einhergehenden Änderungen bei den speziell die Werbung im Fernsehen berührenden Bestimmungen. […] Eine generelle Neuregelung ist bei der Produktplatzierung notwendig. Produktplatzierung liegt nunmehr auch dann vor, wenn für die Darstellung ein Entgelt oder eine ähnliche Gegenleistung auch an andere als den ORF geleistet wurden. Außerdem sieht die Richtlinie neue inhaltliche Vorgaben für die Produktplatzierung vor. Abgesehen von den Regelungen zur kommerziellen Kom­munikation müssen auch die Bestimmungen über den Zugang hör- und sehbehinderter Menschen präzisiert werden und sollen auch auf Abrufdienste Anwendung finden. Schließlich ist zurückgehend auf die Richtlinie auch im ORF-G die Grundlage für eine verstärkte Selbstregulierung bei „unangebrachter“ kommerzieller Kommunikation in und um Kindersendungen zu schaffen. Auch in dieser Hinsicht gilt allerdings, dass die bisherigen im Vergleich zur Richtlinie geltenden strengeren Regelungen für den ORF unberührt bleiben.
B. Umsetzung der beihilfenrechtlichen Anforderungen an den Rechtsrahmen für den öffentlichrechtlichen Rundfunk:
In Übereinstimmung mit der neuen „Mitteilung der Kommission über die Anwendung der Vorschriften über staatliche Beihilfen auf den öffentlich-rechtlichen Rundfunk (Rundfunkmitteilung), angenommen am 2. Juli 2009 und abrufbar unter http://ec.europa.eu/competition/state_aid/legislation/specific_rules.html# broad­casting, sowie der Entscheidungspraxis der Europäischen Kommission hinsichtlich der öffentlich-rechtlichen Rundfunksysteme in mehreren anderen Mitgliedstaaten (Entscheidungen in den Verfahren E 3/2005 Deutschland, E 4/2005 Irland, E 8/2006 Belgien etc.) sieht die zwischen der Europäischen Kommission und der Republik Österreich im Beihilfeverfahren E 2/2008 getroffene Einigung, die zur Verfahrenseinstellung am 28. Oktober 2009 (K(2009)8113) geführt hat, eine Reihe von Änderungen des für den ORF geltenden Rechtsrahmens vor. Diese Anpassungen folgen unmittelbar den beihilfenrechtlichen Vorgaben der Art. 86 Abs. 2 und 87 EG [Art 106 und 107 AEUV] sowie des sog. „Protokolls von Amsterdam“ (Protokoll (Nr. 32) über den öffentlich-rechtlichen Rundfunk in den Mitgliedstaaten“, ABl. Nr. C 321E vom 29. Dezember 2006). Sie dienen dazu, sicherzustellen, dass die Finanzierung des ORF durch Programmentgelt lediglich jenen Tätigkeiten zu Gute kommt, die unzweifelhaft innerhalb des vom nationalen Gesetzgeber im Einklang mit den gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben definierten öffentlich­recht­lichen Auftrags liegen, sowie jede nicht zwangsläufig mit der Erfüllung dieses Auftrags verbundenen Wettbewerbsverzerrungen zu vermeiden. […] Im Sinne der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs und der Entscheidungspraxis der Kommission gilt es mithin, die Verhältnismäßigkeit der Finanzierung aus Programmentgelt zu sichern. Die von der Europäischen Kommission an die Finanzierung des Österreichischen Rundfunks durch Programmentgelt gestellten beihilfenrecht­lichen Anforderungen umfassen insbesondere folgende Aspekte, welchen durch die vorliegende Novelle zum ORF-Gesetz Rechnung getragen wird:
1. Präzisierung des öffentlich-rechtlichen Auftrags des ORF
1.1. Zwar obliegt die Definition des öffentlich-rechtlichen Auftrags – innerhalb eines gewissen, vom Gemeinschaftsrecht vorgegebenen Ermessensspielraums – den Mitgliedstaaten, im Sinne der Sicherstellung der Verhältnismäßigkeit der Finanzierung durch Programmentgelt verlangt das Gemeinschaftsrecht aber, dass diese Definition hinreichend präzise ist, um das erforderliche Ausmaß der Finanzierung zu berechnen sowie eine adäquate Aufsicht über die Einhaltung der Kontrolle des Auftrags sicher­zu­stel­len. Das erforderliche Ausmaß an Konkretisierung des Auftrags variiert dabei je nach Gegen­stand der im Auftrag liegenden Tätigkeit. Grund­­sätzlich akzeptieren sowohl die Rechtsprechung (EuG, TV2, T-309/04 u.a.) als auch die Europäische Kommission (Rundfunkmitteilung), dass die Mitgliedstaaten „Dienstleistungen von allgemeinem wirt­schaft­lichem Interesse im Bereich des Rundfunks weit und qualitätsbezogen […] definieren [dürfen], so dass sie die Ausstrahlung eines weit gefächerten Programms umfassen“ (Urteil TV2, Rz 113). Dies gilt insbesondere für die vom Gericht erster Instanz im genannten Urteil mehrfach erwähnten „Vollprogramme“, also Radio- und Fernsehprogramme, die ein gemischtes Angebot aus Elementen wie Information, Kultur, Sport und Unterhaltung beinhalten. Im Bereich der neuen Dienstleistungen, insbesondere der erst durch die Digitalisierung der terrestrischen Fernsehübertragung möglich gewordenen Fernseh-Sparten­programme, die sich überwiegend oder ausschließlich einem gewissen Themenbereich widmen, sowie vor allem im Bereich von Online-An­ge­boten legt die Europäische Kommission einen strengeren Maßstab an die Definition des öffentlich-rechtlichen Auftrags an. Dies ergibt sich aus der Überlegung, dass durch die Ausweitung der Gesamtsendefläche für gewisse Themengebiete durch Spartenprogramme ein gegenüber den zahlenmäßig beschränkten traditionellen Vollpro­gram­men ein höheres Risiko der Wettbewerbsverzerrung besteht. Umso mehr gilt dies für Online-Angebote, weil in diesem Bereich der Umfangs des An­ge­bots – im Gegensatz zu den zahlenmäßig beschränkbaren Rund­funk­pro­grammen – technisch nicht leicht beschränkbar ist; zur Kompensation dieser technischen Unbeschränktheit wird eine präzisere inhaltliche Ab­grenzung des Auftrags verlangt. Dementsprechend hat die Europäische Kommission im Verfahren E 2/2008 von Österreich eine Präzisierung des öffentlich-rechtlichen Auftrags in diesen Bereichen eingemahnt.
Für die Definition des öffentlich-rechtlichen Auftrags des Österreichischen Rundfunks folgt daraus zweierlei:
– Beihilfenrechtlich bestehen keine Bedenken gegen den bestehenden öffentlich-rechtlichen Auftrag für die Vollprogramme des ORF in Hörfunk und Fernsehen (das sind die Programme gemäß dem geltenden § 3 Abs. 1 ORF-G);
– Im Bereich der Online-Angebote des ORF und des Sport-Sparten­pro­gramms verlangt die Europäische Kommission demgegenüber eine Präzisierung des Auftrags gegenüber dem Status Quo (siehe die Entscheidung K(2009)8113 vom 28.10.2009). Der Gesetzentwurf sieht eine zwei­stu­fige Präzisierung des Auftrags vor. Zum einen wird die gesetzliche Auftragsdefinition gegenüber der geltenden Rechtslage konkretisiert (siehe insb. §§ 4b und 4e des Entwurfs). Weil aber der von der Kommission geforderte Präzisionsgrad des Auftrags auf gesetzlicher Ebene nicht erreicht werden kann, ohne in zu großem Ausmaß in die redaktionelle Unabhängigkeit des ORF einzugreifen bzw. ein zu starres, den alltäglichen Herausforderungen eines Medienunternehmens nicht gerecht werdendes Korsett vorzugeben, sieht der vorliegende Entwurf vor, dass der ORF auf Grundlage des gesetzlichen Auftrags „Angebotskonzepte“ zu erstellen hat, durch die ein höherer Grad der Konkretisierung erreicht wird.
1.2. In Entsprechung mit den Vorgaben der Europäischen Kommission hinsichtlich der beihilfenrechtlichen Ausgestaltung der Regelungen des ORF-G wird dem Ausbau des internen Qualitätssicherungssystems zur Fest­legung von Kriterien und Verfahren zur Sicherstellung der Erfüllung des Kernauftrags besondere Bedeutung
beizumessen sein. Das Qualitäts­sicherungssystem soll sich nicht nur auf verfahrenstechnische Maßnahmen beschränken, sondern auch dazu führen, dass die Zielvorgaben des Geset­zes weiter ausdifferenziert und praktisch handhabbar werden. Weiterhin bleibt unberührt, dass entsprechend der höchstgerichtlichen Judikatur § 4 ORF-G den Gestaltungsspielraum bei der Programmerstellung nicht durch Sendungsinhalte determiniert, die jedenfalls Programmbestandteil sein müssen (vgl dazu VfSlg 16.911/2003 und auch VwGH 21.4.2004, 2004/04/0009).
2. Einführung einer Auftragsvorprüfung
Ein wesentlicher Bestandteil der beihilfenrechtlichen Forderungen der Europäischen Kommission umfasst die Schaffung eines Prüfverfahrens, durch welches sichergestellt werden soll, dass ein neues Angebot eines öffentlich-rechtlichen Rundfunkveranstalters den Voraussetzungen des Art. 86 Abs. 2 EG [Art 106 AEUV] und des Amsterdamer Protokolls ent­spricht. Im Kern dieses Verfahrens steht die Frage, ob das neue Ange­bot einen öffentlich-rechtlichen Mehrwert im Vergleich zu den beste­hen­den öffentlich-rechtlichen Angeboten bietet, ohne gleichzeitig eine unver­hältnismäßige Wettbewerbsverzerrung zu bewirken: Sowohl Art. 86 Abs. 2 EG [Art 106 AEUV] als auch das Amsterdamer Protokoll beinhalten eine Verhältnismäßigkeitsprüfung bezüglich der Frage, ob die dort vorgesehene Ausnahme vom EG-Wettbewerbsrecht zwecks Sicherstellung einer Dienst­leistung von allgemeinem Interesse zulässig ist. Die Einführung eines Prüfverfahrens ermöglicht es dem Mitgliedstaat, rechtssicher über die Schaffung eines neuen öffentlich-rechtlichen Rundfunkangebots – zB die Einführung eines neuen Spartenprogramms oder neuer Online-Ange­bote zu entscheiden. Gleichzeitig wird dadurch sichergestellt, dass die gemeinschaftsrechtlichen Anforderungen eingehalten werden, so dass die Europäische Kommis- sion die Intensität ihrer Beihilfenkontrolle zurücknehmen kann. Insbesondere kann durch die Einführung des Prüfverfahrens sichergestellt werden, dass die Finanzierung der neuen öffentlichrechtlichen Angebote – solange ansonsten die Rahmenbedingungen für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk unverändert bleiben – keine neue Beihilfe im Sinne des Art. 87 EG darstellt und eventuelle Zweifelsfragen hinsichtlich der Notifizierung dieser neuen Angebote an die Europäische Kommission dadurch vermieden werden. Gleichzeitig steht beihilfenrechtlich völlig außer Streit, dass nicht jede kleinere Veränderung des öffentlich-rechtlichen Angebots einem Prüfverfahren zu unterziehen ist, sondern lediglich solche Angebote, bei denen ein wesentlicher Unterschied zu den schon existierenden Angeboten und Programmen besteht, und bei denen daher die reale Möglichkeit einer zusätzlichen Wettbewerbsbeeinflussung besteht. Die Einführung eines Prüfverfahrens der genannten Art stellt eine allgemeine Forderung der Europäischen Kommission an die Rundfunksysteme der Mit­gliedstaaten dar. Entsprechende Verfahren finden sich zurzeit beispielsweise im Vereinigten Königreich („Public Value Test“) und Deutschland („Drei-Stufen-Test“).
Es wird daher im vorliegenden Entwurf vorgeschlagen, ein Verfahren einzuführen, in welchem vor der Einführung neuer öffentlich-rechtlicher Angebote überprüft wird, dass die möglichen Auswirkungen des neuen Angebots auf die Wettbewerbssituation zu Lasten anderer Medienunternehmen – darunter sind jene Medienunternehmen zu verstehen, die auf jenem Markt tätig sind, zu dem das neue Angebot zu zählen ist – bzw. auf die Medienvielfalt nicht unverhältnismäßig im Vergleich zum durch das neue Angebot bewirkten öffentlich-rechtlichen Mehrwert sind. Im Sinne einer möglichst unabhängigen Prüfung dieser Rechtsfrage soll das „Auftragsvorprüfung“ genannte Verfahren von der Kommunikationsbehörde Austria durchgeführt werden, wobei der ORF als Antragsteller Parteistellung hat, ein Beirat Empfehlungen zur öffentlich-rechtlichen Beurteilung des neuen Angebots abgeben soll und die Bundeswettbewerbsbehörde als Formalpartei durch die Abgabe entsprechender Stellungnahmen zur Beurteilung der Wettbewerbsauswirkungen das öffentliche Interesse an der Sicherstellung eines wirksamen Wettbewerbs im Bereich der Rundfunk- bzw. sonstigen Medienmärkte vertreten soll.
3. Sicherstellung der Vermeidung von Überkompensationen
Art. 86 Abs. 2 EG [Art 106 Abs 2 AEUV] erlaubt ein Abweichen von den Vorschriften des EG-Vertrages, insb. vom Beihilfenverbot, nur in jenem Ausmaß, welches zur Erfüllung der Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse erforderlich ist. Die Europäische Kommission verlangt daher, dass der Beihilfen­betrag auf jenes Ausmaß begrenzt wird, der zur Finanzierung der beauftragten Tätigkeit erforderlich ist („Verbot der Überkompensation“). Zwar entspricht auch die jetzige Regelung über die Festlegung des Programmentgelts in § 31 ORF-G im Grundsatz diesem Anliegen, als Ergebnis des Beihilfeverfahrens hat sich aber die Notwendigkeit ergeben, eine Präzisierung der Berechnungsvorschriften sowie eine Intensivierung der Aufsicht über den ORF vorzusehen. Zu diesem Zweck wird § 31 ORF-G novelliert.
Ergänzend dazu sind unter Berücksichtigung der behilfenrechtlichen Vorgaben Regelungen darüber zu schaffen, welche dem ORF durch die Einrichtung entsprechender Rücklagen eine ausreichende finanzielle Flexibilität zur Finanzierung größerer Investitionen und zum Ausgleich von durch den Konjunkturzyklus bedingter Einnahmenschwankungen sowie zur Sicherstellung eines ausreichenden Eigenkapitals ermöglicht.
4. Regelungen zur Sicherung des wettbewerbskonformen Verhaltens des ORF.
Der Einsatz von Programmentgelt zur Finanzierung des öffentlich-recht­lichen Auftrags des ORF ist nach Beihilfenrecht zulässig; es gilt aber, Wettbewerbsverzerrungen möglichst zu hintanzuhalten und keine Quersubventionierung kommerzieller Aktivitäten zuzulassen. Zu diesem Zweck enthält bereits das geltende ORF-G Vorkehrungen, die im Gefolge des Beihilfeverfahrens ausgebaut und konkretisiert werden sollen. Diese Vorkehrungen umfassen ein generelles Verbot, die dem öffentlich-rechtlichen Auftrag gewidmeten Mittel in wettbewerbsverzerrender Weise einzusetzen, sowie konkrete Regelungen über den Drittvergleich bei wirtschaftlichen Beziehungen zwischen den öffentlich-rechtlichen Unternehmensteilen des ORF-Konzerns und den kommerziellen Unternehmensteilen, weiters über die Geltung des beihilfenrechtlichen Privatinvestorenprinzips bei Investitionen in kommerzielle Tätigkeiten. Im Falle von Missbrauch sind Abschöpfungsmöglichkeiten vorgesehen.
C. Gleichstellung von Frauen und Männern:
Ziel des 5a. Abschnittes ist die tatsächliche Gleichstellung von Frauen und Männern bei den Stellen und Funktionen in der Stiftung „Österreichischer Rundfunk“ (Stiftung). Mit dem gleichen Ziel wurde bereits im Jahr 2003 eine Betriebsvereinbarung zwischen dem ORF und dem Zentralbetriebsart des ORF geschlossen, mittels welcher eine betriebsinterne Gleichbehandlungskommission und die Funktion einer bzw. eines Gleichbehandlungsbeauftragten eingerichtet wurden. Im Jahr 2005 wurde ein „Gleichstellungs-Förderplan“ in Form einer internen Dienstanweisung erlassen, durch welche weitere Frauenfördermaßnahmen sowie Maßnahmen zur Vereinbarkeit von Bertreuungspflichten mit dem Beruf ergriffen wurden. Mit dem vorliegenden Entwurf sollen diese Maßnahmen inhaltlich, strukturell und verfahrensrechtlich unter weitgehender Anlehnung an das Bundes-Gleichbe­hand­lungs­gesetz, BGBl Nr 100/1993, idgF, auf gesetzlicher Ebene weiterentwickelt werden. Der Stiftung „Österreichischer Rundfunk“ kommt aufgrund ihrer öffentlich-rechtlichen Ausrichtung und ihrer Positionierung in der Medienwelt eine besondere Vorbildwirkung auch in gesellschaftspolitisch wichtigen Bereichen wie der Gleichstellung der Geschlechter zu. In Hinblick auf Art. 7 Abs. 2 B-VG sowie auf die UN-Konvention zur Beseitigung jeder Form der Diskriminierung der Frau, BGBl Nr 443/1982, erscheint die Einführung der Maßnahmen durch den Bundesgesetzgeber zulässig.